Личный кабинет
О том, как грамотно работать с денежными потоками — разговор с министром финансов Челябинской области Андреем Пшеницыным
В недавно опубликованном федеральным министерством финансов рейтинге субъектов страны Южный Урал в очередной раз заслужил отличную оценку по качеству управления финансами. Что скрывается за этими высокими показателями и как регион распоряжается государственными ресурсами?
Наработан и востребован
— Андрей Вадимович, Челябинская область достаточно давно заслужила репутацию региона с высоким качеством управления государственными финансами. Ее удалось сохранить несмотря на тяжелые кризисные времена и подтвердить по итогам двух последних оценок федерального Минфина. В чем секрет таких результатов?
— Никаких секретов, конечно, нет. Поддерживать достигнутый высокий уровень для нас — уже дело чести. А основной способ этого добиться я вижу в непрерывности процесса совершенствования системы региональных финансов, который продолжается в области с 2000 года. Тогда область в числе первых включилась в реализацию специального проекта Минфина России и Международного банка реконструкции и развития по реформированию бюджетной системы и добилась хороших результатов. В рамках этой работы мы начали внедрять новые для того времени практики управления бюджетными средствами, которые сегодня вошли в широкое применение. Например, благодаря участию в проекте мы имели возможность одними из первых разобраться в вопросах казначейского исполнения бюджетов, среднесрочного финансового планирования, повышения результативности бюджетных расходов, в современных стандартах бюджетной отчетности и наработать собственный опыт, который был востребован потом и за пределами региона.
Сегодня эти направления получили широкое развитие и легли в основу бюджетной политики всей страны. По ним продолжаем работать и мы, выстраивая бюджетную систему в соответствии с требованиями современного этапа развития государственных финансов.
Отслеживаем качество
— По каким критериям регионам выставляется та или иная оценка за качество управления финансами?
— Стоит сказать, что год от года методика, по которой федеральное Министерство финансов оценивает регионы, совершенствуется. В ней появляется все больше конкретных показателей, характеризующих финансовый менеджмент субъекта. На сегодняшний день оценка идет по шести укрупненным направлениям. Это качество бюджетного планирования, исполнения бюджета, качество управления долговыми обязательствами и государственной собственностью, качество оказания госуслуг, а также взаимоотношения с муниципалитетами и прозрачность бюджетного процесса. Каждое направление включает в себя ряд индикативных показателей. Например, удельный вес программных расходов бюджета; наличие системы оценки предоставляемых налоговых льгот; объем просроченной кредиторской задолженности; уровень долговой нагрузки регионального бюджета; эффективность управления финансовыми вложениями и многие другие.
Следует отметить, что эти индикаторы характеризуют деятельность не только регионального министерства финансов, но и всех областных органов власти, которые являются распорядителями бюджетных средств. Каждый орган власти выстраивает систему управления финансами самостоятельно, в соответствии с законодательно установленными требованиями и с учетом особенностей той отрасли, которую он курирует. Минфин, как организатор бюджетного процесса в целом, постоянно координирует эту работу, вырабатывает общие правила и критерии.
Не так давно нами разработана и утверждена областным правительством система показателей качества финансовой работы министерств и ведомств. Оценка будет проводиться ежеквартально и по итогам года по 50 показателям, сгруппированным в семь направлений: бюджетное планирование, исполнение бюджета по доходам и расходам, использование инструментов повышения эффективности расходов, учет, отчетность и контроль, исполнение судебных актов и прозрачность бюджетного процесса. Сегодня мы завершаем работу по составлению первого официального рейтинга областных органов власти по качеству финансового менеджмента. В дальнейшем его результаты будут размещаться на официальном сайте минфина области.
При этом не первый год мы отслеживаем качество финансового менеджмента на муниципальном уровне. Очень продуктивна в этом плане практика заключения соглашений с высокодотационными муниципальными образованиями, условия которых дополнительно обязывают местные власти соблюдать установленные требования. Благодаря этому качество организации и осуществления бюджетного процесса, а также соблюдение муниципалитетами положений законодательства в этой сфере достаточно высоки. Тем не менее, действующий порядок оценки качества работы с муниципальными финансами постоянно совершенствуется. В текущем году к нему добавится ряд новых показателей. По аналогии с методикой Минфина России территории будут разделены на три группы: с высоким, надлежащим и низким уровнем организации бюджетного процесса.
Программы как инструмент
— Расскажите подробнее, что делается на областном уровне для повышения эффективности бюджетных расходов. Каковы механизмы и система работы в этом направлении?
— Если говорить в целом, то в отличие от периода начала двухтысячных годов, когда мы начинали заниматься этими вопросами, сегодня эта работа стала системной. Выработаны подходы, процесс координируется на федеральном уровне, в том числе существует федеральная программа повышения эффективности бюджетных расходов.
В Челябинской области работа идет также в рамках утвержденной южноуральским правительством программы. Основные усилия сконцентрированы на решении таких задач, как обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышение эффективности расходов путем их осуществления по программному принципу, а также повышение эффективности предоставления госуслуг. Разработан и реализуется целый комплекс мероприятий для каждого органа власти.
Инструментами, позволяющими отследить насколько результативно используются средства, в первую очередь являются областные и ведомственные целевые программы, в которых изначально прописан эффект, который должен быть получен от их реализации. В целом ориентиром федеральной и областной политики является полный переход к программному принципу составления бюджета, когда все расходы будут осуществляться в рамках государственных программ. В нашей области переход к такому формату бюджета возможен с 2013 года.
Повседневной практикой стало то, что в процессе планирования бюджета каждое ведомство сначала готовит доклад о результатах и основных направлениях своей деятельности, а затем подробно обосновывает запрашиваемые им на следующий год суммы средств. Уже в процессе исполнения бюджета конкретизировать и отследить расходование средств позволяют государственные задания, которые областные учреждения сначала получают, а затем отчитываются об их выполнении.
В повышении эффективности бюджетного процесса неоценима роль современных информационных технологий. Помню, как в начале двухтысячных годов мы начинали с их внедрения при организации казначейской системы. Сегодня, когда объем и скорость финансового документооборота несравнимо увеличились, бюджетный процесс в Челябинской области полностью автоматизирован. Это касается как планирования, так и исполнения бюджета, в том числе ведения реестра расходных обязательств, сводной бюджетной росписи. Все участники бюджетного процесса работают сегодня в едином информационном пространстве. Актуальной сейчас задачей для нас является внедрение тех технологий, которые несет с собой проект «электронное правительство», в частности — «электронный бюджет».
Все эти инструменты, с одной стороны, являются техническими и организационными, но именно они позволяют выстроить бюджетный процесс так, чтобы планирование и расходование финансовых ресурсов было более обоснованным и результативным.
Область прирастет доходами
— Андрей Вадимович, уже утвержден в первом чтении проект областного бюджета на ближайшие три года. Чем отличался процесс его формирования, и как Челябинская область будет чувствовать себя финансово в следующем году?
— В связи со стабилизацией экономической ситуации мы вернулись к формированию трехлетнего бюджета. Но доходы спрогнозированы сдержанно — на основе умеренного варианта социально-экономического развития области. Ведь гораздо лучше получать средства сверх запланированного уровня и направлять их на дополнительные расходы, чем сокращать финансирование из-за непоступления завышенных доходов. Тем не менее, несмотря на осторожность в прогнозах прирост доходов, которые область планирует заработать самостоятельно, в 2012 году ожидается более чем на 15 процентов.
Процесс формирования бюджета потребовал серьезных усилий в связи с решениями руководства страны о перераспределении полномочий между уровнями власти. С определенными трудностями, но все переданные полномочия удалось обеспечить ресурсами, в том числе за счет пересмотра межбюджетных отношений с муниципалитетами и подходов к формированию расходов. В результате со следующего года область будет иметь бездефицитный бюджет.
Напряженной была работа по переводу бюджетных учреждений в новый статус. Она потребовала не только создания комплексной нормативной базы, решения целого ряда организационных вопросов, выработки нового порядка финансового обеспечения учреждений, но и в определенной степени изменения менталитета их руководителей. На областном уровне мы со всем этим успешно справились. В следующем году процесс будет завершен в муниципалитетах.
Основным ориентиром при формировании расходов для правительства области традиционно остается сохранение достигнутого уровня социальной поддержки жителей. Средства на эти цели предусмотрены, как всегда, в полном объеме с учетом численности льготников, роста цен и тарифов на коммунальные услуги.
Фонд оплаты труда бюджетников на 2012 год рассчитан с учетом решений о его повышении, принятых в текущем году на федеральном уровне. Речь идет, в частности, об увеличении зарплаты учителей и работников детских садов, двухэтапном повышении зарплаты остальных категорий бюджетников, состоявшемся в июне и октябре; отдельном ноябрьском увеличении зарплаты социальных работников.
В следующем году будет продолжена политика усиления инвестиционной направленности бюджета. Например, прирост расходов на дорожную отрасль с учетом принятия областного закона о дорожном фонде составляет около 30 процентов к начальному уровню текущего года.
В поисках дополнительных источников, и учитывая высвобождающиеся у муниципалитетов в результате передачи полномочий ресурсы, пересмотрены межбюджетные отношения. Чтобы обеспечить реализацию передаваемых с муниципального уровня полномочий по оказанию медицинской помощи, с 2012 года в областной бюджет перенаправлена часть доходных источников местных бюджетов. Хочу отметить, что речь идет о тех доходных источниках, которыми область поделилась с муниципалитетами в предыдущие годы, в том числе, чтобы поддержать их в период муниципальной реформы. И в результате сегодняшних решений никто из территорий области не останется в минусе.
Здесь же подчеркну, что все попытки сравнить по объемам финансирования тех или иных направлений проект бюджета на будущий год и фактически исполняемый бюджет текущего года, совершенно некорректны. Уже не раз отмечалось, что значительная часть федеральной финансовой помощи еще не распределена по регионам. Спрогнозировать, какой дополнительный объем мы получим в следующем году, невозможно, а значит, и в бюджет будущего года эти деньги, естественно, не включены. Поэтому, чтобы сопоставление было достоверным и реальным, оно должно проводиться исключительно между первоначальными вариантами бюджета на текущий и следующий годы.
Во-вторых, существенное перераспределение полномочий, которые в текущем году мы финансировали, а со следующего года передали на федеральный уровень, или, наоборот, приняли от федерации или муниципалитетов, закономерно отражается и на объемах расходов. Ну и нельзя не отметить такой вроде бы технический, но важный момент. Каждый год, а бывает и не по одному разу в год, меняется бюджетная классификация. И для того, чтобы взять два закона о бюджете и сравнить стоящие в них цифры по конкретным разделам, нужно, как минимум, учесть все эти факторы и привести бюджеты в сопоставимый вид.
При этом необходимо понимать, что и бездефицитный бюджет не является догмой. Как любой разумный человек должен жить по средствам, так и расходы бюджета должны соответствовать доходам. Но если возникнет необходимость реализации мероприятий, отдача от которых приведет, например, к увеличению поступающих в бюджет налогов, созданию рабочих мест, то никто не мешает привлечь для их обеспечения имеющиеся сегодня возможности — остатки бюджетных средств на начало года или кредитные ресурсы, и внести соответствующие изменения в закон о бюджете. В том числе сделать его дефицитным.
В целом в следующем году мы надеемся на продолжение поступательного движения и устойчивого экономического роста, который предусмотрен прогнозом социально-экономического развития. Также будем ожидать того положительного эффекта, в том числе финансового, который должны принести предпринятые за последние два года руководством области беспрецедентные меры по привлечению в регион инвестиций и поддержке предпринимательской активности.
Алексей Кудрешов
